随着高等教育事业的发展，高校的基本建设资金不断增加，特别是高校每年投入相当一部分资金用于修缮工程，且改造规模在不断扩大。区别于新建工程从无到有，修缮工程是对已竣工使用的建筑物或构筑物进行维护修缮、加固或更新改造等，以恢复、改善和加强房屋安全使用和环境功能，提高房屋完好等级，延长其使用年限。
为加强高校修缮工程管理，避免损失浪费，完善学校内部控制制度，2000年教育部印发《关于进一步加强建设工程、修缮工程项目审计的通知》，要求各高等院校加强建设工程、修缮工程审计，通过审计降低工程造价，节约工程投资，维护教育单位的合法权益；同时促进基建、修缮部门加强管理，堵塞漏洞，提高资金的使用效益。本文从竣工结算审计角度出发，通过剖析修缮工程建设全流程出现的问题，提出加强修缮工程管理相关措施，促进高校工程管理部门完善内部控制机制、落实管理责任、提高建设资金使用效益。
审计视角下高校修缮工程存在的问题
高校修缮工程投资金额不等，工程项目类型多，具有不可预见性，导致修缮工程管理工作难度加大。
一是前期规划、立项阶段缺少统筹。高校普遍存在修缮工程立项审批制度不完善、项目论证过程流于形式，往往是“哪里坏了修哪里”，经常出现重复拆改、隐患排除不及时等资源浪费的情况。如学校市政管线规划往往包括燃气管道、电力、上下水、道路更新维护等市政配套项目，多专业交叉会出现统筹不清晰、考虑不周全的情况；在电力改造项目中，经常因为新的供电负荷、线路和路由等设计方案变化，引发土方重复开挖、电缆多次拆除并重新铺设的情况，导致修缮项目资金产生浪费。
二是施工过程管理不到位。考虑到高校教学科研工作的安排，大部分修缮工程通常在寒暑假期间施工，建设周期短、施工任务紧，往往需要一人管理多项工程，难以做到面面俱到，存在项目管理不到位、不够细化的情况。另外，施工过程中甲方代表及监理公司不能实时在施工现场进行监督，导致施工单位偷工减料、降低材料设备档次、以次充好，或者施工过程中甲方要求取消内容不办理变更洽商等问题产生。如某高校外墙改造工程审计发现，原合同内外窗下沿砌筑墙体未作抹灰且未办理核减的相关洽商，造成施工单位虚报工程量。
三是项目验收资料不齐全。修缮项目零散维修工程较多，施工单位管理水平参差不齐，隐蔽性验收资料往往不规范甚至不做，存在变更洽商签字不齐全、代签的现象，容易出现在竣工图纸中不体现变更洽商等问题。而竣工验收阶段，如出现修缮工程项目资料缺失、丢失的情况时，会对后续修缮工程结算和工程维护、维修造成不利影响。
四是全流程管理的“责、权、利”界限不清晰。当前，大部分高校已经建立了较为完善的修缮工程制度，但在实际执行中，工程管理部门之间缺少制约，存在“责、权、利”界限不清晰等问题。项目从前期论证、招标采购到实施、验收，除了涉及工程管理部门外，还包括资产、信息化、保卫部门和使用单位等，如某高校修缮工程由后勤或基建部门负责，但是实际修缮项目（教学楼外墙整修、地下室改造等）发生后，部门职责权限不清晰、分工不明确，造成管理存在漏洞。
此外，在工程审计实践中发现，部分修缮工程项目由非工程实施部门负责建设方案、签订合同、组织施工、验收等工作，缺少工程管理专业能力，导致后期竣工结算审计存在困难。如某地下室改造工程，实施单位为非工程管理部门，其对前期设计方案的确定、控制价计量计价规范以及施工管理等缺乏专业的技术力量和施工管理能力，导致实际施工与施工图纸设计情况存在差距，竣工结算审核困难。
高校修缮工程存在问题的对策
从源头上解决修缮工程上述难题，首先要厘清思路，做好谋划，其次要制度先行，建立完善的、适应学校发展需求的修缮工程制度和内部控制流程，并且随着校区基本建设需求变化更新相关管理制度和流程。本文从修缮项目前期立项、项目招标、施工过程管理、项目竣工验收、工程资料归档和项目维保等阶段，基于建设程序，结合项目投资额、复杂重要程度，选取其中重要节点和关键环节，提出高校修缮工程难题的解决措施。
（一）立项和设计阶段
一是建立完善的项目论证体系。高校修缮项目主要涵盖建筑物外表面改造、教学楼、食堂装修改造、地下室改造、围墙修缮、排水管线、电力改造等。由高校修缮工程归口管理部门建立完善的项目论证体系，广泛听取校内各部门意见，经科学化、系统化和专业化论证，从高校自身特点及实际情况出发，分析项目实施的必要性、可行性及时效性，拟定校级修缮工程项目年度计划。对年度修缮项目计划以及实际施工情况进行分析，建立项目数据库，以备后续年度修缮项目选取参考。
二是实地查勘改造现场、明确修缮需求和内容。修缮项目改造烦琐、结构复杂，存在缺少基础资料和图纸等问题，需要工程管理部门和设计人员到现场进行全面踏勘，对每个教室、每个科研用房、每个配电室等功能性用房进行排摸丈量。
修缮管理部门掌握项目基本情况后，建立以工程管理部门为主，使用单位、设计单位配合的沟通机制，确定符合实际需求的修缮方案。第一，立项阶段使用单位需求要明确，初步方案明确、经济、适用、可操作，并且可以与设计方案有效融通和衔接，具体包括项目名称、项目地点、项目类 别，提供相应的经费支付渠道、功能需求、开竣工时间；第二，工程管理部门要充分考虑项目批复预算和后期施工不可预知等因素，还包括确定具体拆除内容和界面，明晰改造专业、范围、主要工程内容等。
三是确定合理设计方案，绘制翔实的施工图纸。工程管理部门综合考虑高校修缮工程设计经验、收费标准、业内口碑等因素，选择最优的设计单位，并明确要求设计方案具备合 理性、适用性、可操作性，而且在满足 功能、改善环境的前提下控制工程造价，做到限额设计。
绘制图纸应从修缮工程实际出发，细化说明和施工图纸。对于小型修缮工程，图纸绘制存在困难时可以用说明来替代，但是工程做法和施工要求要准确描述；加强图纸会审，及时发现各专业之间不匹配、不协调，减少设计图纸和现场的差异，确保图纸达到科学规范标准且满足实际施工要求，避免因设计不当或者不细致导致后期设计变更。
（二）施工准备和施工阶段
一是确定科学合理的招标文件。招标文件重点包括招标公告、投标须知、专用合同、工程量清单、图纸等。招标文件结合规范性文件和模板逐步形成修缮类标准文本。鉴于修缮工程烦琐、分散等特点，工程量清单总说明要完整清晰，涵盖实际拆除部位，新旧界面划分；清单项要完整，减少缺项漏项；清单项目特征描述要完整清楚，措施费计取合理。避免后期因清单描述不完整等产生降低施工标准、工程变更增加、新增材料认价等问题。
二是通过招标程序选取性价比高的施工单位。通过招标程序，公开、公平、公正地选择修缮工程建设经验丰富、质量有保证、技术力量雄厚、信誉良好、报价合理的施工单位。修缮工程大多造价低、利润少、工期短，资质等级高的大型施工企业参与积极性不高，而大部分资质等级较低的施工单位可以满足基本施工要求，需要工程管理部门从优选取性价比高的施工企业，并要求其制定科学、合理、符合实际要求的施工设计方案，派出经验丰富的项目经理与专业搭配合理的施工队伍等。
三是加强工程管理，完善内部控制。工程管理部门要关注工程内容是否按照合同要求完成、工期是否满足合同条件、质量是否达到约定标准，以及图纸会审、洽商和签证等是否符合要求；统筹安排拆除、结构、装修、水暖、强弱电、智能化等专业人员，在确保工程质量、安全、进度的前提下，最大限度控制建设成本，提高建设资金使用效益。同时，工程实施的过程也是造价形成的过程，过程记录对造价控制至关重要，施工过程中的变化，如设计变更、洽商、签证的办理要及时，按高校规定程序办理，以真实反映施工现场实际情况。此外，工程管理部门要加强对设计单位、监理单位的管理，采取明确权责范围、合同约束等积极有效措施，促进相关单位履职尽责。
（三）竣工阶段
一是重视验收流程，加强项目资料管理和归档工作。工程管理部门应加强对工程实体验收程序的控制，建设工程项目竣工后，建设单位会同设计、施工等参建单位，对该单位工程进行抽样复验，根据设计文件、规范以及合同要求，以书面形式确认工程质量合格与否。
此外，需进一步加强资料验收。修缮项目资料验收是竣工结算的依据性材料，其真实性、完整性、准确性与项目投资造价、结算审计息息相关，对后续项目的维修、再次改造至关重要。如地下管网隐蔽管线真实走向、较大程度的变更或洽商要反映到竣工图纸上，竣工图要能够真实反映施工现场情况等。
二是加强修缮工程审计，促进工程管理部门加强管理。教育部印发《关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》要求，深化对建设工程管理审计的认识，建设工程管理审计是对建设工程业务活动及其内部控制的适当性、有效性进行的确认和评价活动。内部审计是高校治理的重要环节，工程审计在提高资金使用效益方面发挥着重要的监督管理职能，新形势下要从造价审计向工程管理审计转变，以造价审核为线索，发现工程管理的风险点、制度建设的薄弱环节、体制机制方面的缺陷等，促进工程管理部门完善内部控制、落实管理责任、提高资源绩效。
